Хищения совершаемые в сфере государственных и муниципальных закупок

Анализ судебной практики свидетельствует об отсутствии единых подходов к квалификации преступлений, совершаемых в сфере исполнения государственного и муниципального контракта. Актуальной является проблема отграничения хищения, совершенного виновным с использованием своего служебного положения, от превышения должностных полномочий, злоупотребления должностными полномочиями и служебного подлога.

Так, действия главы местного самоуправления Т., который за взятку принял решение об оплате фактически не выполненных подрядчиком М. работ, были квалифицированы по ч. 2 ст. 286 УК РФ (за получение взятки он осужден тем же приговором по ст. 290 УК РФ). Суд установил: Т., достоверно зная, что работы по контракту на ремонт дома культуры “выполнены не в полном объеме, явно превышая свои полномочия, дал незаконные указания М. составить и подписать с его стороны акты приемки выполненных работ и счета-фактуры. Затем, получив их, сам подписал и “списал” в бухгалтерию для оплаты. В результате был причинен материальный ущерб на сумму <…>, дискредитированы органы муниципальной власти, существенно нарушены охраняемые законом интересы общества и государства” Кассационное определение Верховного Суда РФ от 22 апреля 2013 г. N 3-013-3

Из приведенного решения следует, что глава местного самоуправления был уполномочен принимать решение о приемке выполненных работ и их оплате. Но данные полномочия он использовал необоснованно и из корыстной заинтересованности, которая выразилась в полученной взятке. Следовательно, материальный ущерб, причиненный муниципальному образованию, является признаком (общественно опасными последствиями) злоупотребления Т. административно-хозяйственными полномочиями, а не их превышения.

Правоприменительные органы не уточнили, в какой форме из тех, что названы в п. 19 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. N 19 “О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий”, Т. совершил преступление, предусмотренное ст. 286 УК РФ. Учитывая, что суд усмотрел превышение в адресованном подчиненным явно незаконном указании подписать акты приемки выполненных работ, подразумевался такой вид превышения, как действия, которые никто и ни при каких обстоятельствах не вправе совершать. Исходя из обстоятельств, изложенных в судебном решении, виновный принуждал подписывать акты приемки с целью создания условий для совершения злоупотребления административно-хозяйственными полномочиями, поэтому следует признать ошибочной самостоятельную квалификацию действий, которые представляют собой приготовление к преступлению.

В исследуемом примере встает вопрос и об отграничении преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ, от хищения имущества, вверенного виновному (ч. 3 ст. 160 УК РФ). В последнем случае злоупотребление административно-хозяйственными полномочиями выступает способом присвоения или растраты чужого имущества. В отличие от хищения злоупотребление должностными полномочиями не связано с изъятием чужого имущества.

При квалификации действий руководителей, подписывающих счета-фактуры для оплаты якобы выполненных работ, актуален п. 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 9 июля 2013 г. N 24 “О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях”, в котором разъясняется, что действия должностного лица, которое “заключило от имени соответствующего органа (учреждения) договор, на основании которого перечислило вверенные ему средства в размере, заведомо превышающем рыночную стоимость указанных в договоре товаров, работ или услуг, получив за это незаконное вознаграждение… следует квалифицировать по совокупности преступлений как растрату вверенного ему имущества (статья 160 УК РФ) и как получение взятки (статья 290 УК РФ)”. Подобный подход является социально обусловленным, но, как справедливо утверждает Н.А. Лопашенко, “для таких заключений современная редакция ст. 160 УК РФ оснований не дает”. Денежные средства не вверены, а находятся в ведении у должностного лица, которое принимает решение об их перечислении. Между тем в судебной практике преобладает расширительное представление об обстановке совершения преступления, когда имущество вверено виновному.

Повод для разделения полномочий представителей заказчика дают гражданское законодательство и ст. 94 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ “О контрактной системе закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд”, которая в качестве отдельных составляющих комплекса мер, направленных на достижение целей осуществления закупки, называет приемку выполненной работы и оплату работы заказчиком. Сотрудники государственных и муниципальных организаций, которые решения об оплате выполненных работ, оказанных услуг не принимают, но визируют факт исполнения подрядчиком своих обязательств по договору, непосредственно хищения не совершают. При этом в соответствии с ч. 1 ст. 711 ГК РФ после окончательной сдачи результатов работы заказчик обязан уплатить подрядчику обусловленную цену. Акт о приемке выполненных работ можно рассматривать как экспертное заключение о надлежащем выполнении работ или оказании услуг, а полномочия на удостоверение такого факта допустимо определить как регистрационно-экспертные.

Согласно позиции Пленума Верховного Суда РФ, высказанной в п. 15 Постановления от 16 октября 2009 г. N 19 “О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий”, под осуществлением субъектами должностных преступлений организационно-распорядительных функций понимаются два вида деятельности: первый – руководство подчиненными, второй – принятие решений, влекущих юридические последствия для лиц, которые обратились за государственными услугами. Последние полномочия фактически являются регистрационно-экспертными и осуществляются в целях обеспечения баланса интересов таких лиц с интересами других граждан, общества и государства.

Например, такими полномочиями наделены медицинские работники, проводящие экспертизу временной нетрудоспособности и выдающие соответствующие листки. Экспертизу обладания выпускником требуемых компетенций проводят члены государственной экзаменационной (аттестационной) комиссии. В сфере государственной аттестации научно-педагогических кадров регистрационно-экспертные функции по специальному полномочию осуществляют члены диссертационного совета, принимающие решение о присуждении ученой степени. Подобно тому как подписание акта о приемке выполненных работ порождает обязанность произвести оплату их стоимости подрядчику, листок временной нетрудоспособности гарантирует работнику социальные выплаты, наличие ученой степени предполагает надбавки к денежному содержанию преподавателя.

В связи с этим необоснованное подписание за взятку акта о приеме выполненных работ следует квалифицировать как злоупотребление должностными полномочиями из корыстной заинтересованности. Так, в приговоре Тверского областного суда совершенное за взятку “подписание акта о приемке выполненных работ <…>, удостоверяющего заведомо ложные сведения о выполнении работ по капитальному ремонту здания…”, было квалифицировано по ч. 1 ст. 285 УК РФ. Кассационное определение Верховного Суда РФ от 28 ноября 2012 г. N 35-О12-26СП.

Если одно должностное лицо подписывает акт о приемке заведомо для него невыполненных работ и перечисляет бюджетные средства организации-подрядчику, его действия следует квалифицировать по ч. 3 ст. 160 УК РФ. Поэтому ошибочно как служебный подлог, повлекший существенное нарушение законных интересов муниципального образования и граждан (ч. 2 ст. 292 УК РФ), следствием были квалифицированы действия П. – директора муниципального бюджетного учреждения “Служба единого заказчика”. Он по результатам конкурса заключил договор подряда с ОАО на выполнение муниципального заказа по строительству футбольного поля с искусственным покрытием. В срок сдачи контракта исполнитель представил П. для подписания документы, содержащие теоретический (такой термин используется на сайте, где опубликована цитируемая информация; видимо, речь идет о проекте отчета) отчет о полном завершении работ на утвержденную стоимость затрат. Фактически же работы, связанные с устройством основания футбольного поля, произведены были с нарушением технологии: вместо дорогостоящего щебня для формирования основания объекта использовалась смесь, содержащая песок, глину и иные примеси, что создавало низкий уровень эксплуатации. При приемке объекта подчиненные письменно доложили П. о выявленных недостатках и о несоответствии объема и качества работ заявленным в контракте. После этого вместо предъявления законных претензий к подрядчику П. подписал официальные документы – акты о приемке выполненных работ, справки о стоимости выполненных работ и затрат и дал указание об оплате контракта. В результате противоправных действий подозреваемого бюджету муниципального образования причинен ущерб свыше 2 млн. 600 тыс. руб.

Квалификация действий П. по ч. 2 ст. 292 УК РФ является неверной по следующим причинам. При совершении преступления, предусмотренного ст. 292 УК РФ, виновный использует не должностные полномочия, а должностное или служебное положение и фактически вносит в документ ложные сведения или исправления, искажающие его содержание. Поэтому правильно исходить из того, что указанные в ст. 292 УК РФ два вида служебного подлога представляют собой однородные действия субъекта. Подобно внесению в официальные документы исправлений, искажающих их действительное содержание, внесение субъектом в документы заведомо ложных сведений представляет собой фальсификацию документа, а не юридическое закрепление необоснованного использования должностным лицом предоставленных ему полномочий. “Внесение в официальные документы заведомо ложных сведений или исправлений, – отмечает П.С. Яни, – не может быть расценено как использование полномочий, пусть и в отсутствие обязательных условий или оснований для их совершения. Служебный подлог представляет собой совершение лицом при исполнении служебных обязанностей действий, которые никто и ни при каких обстоятельствах не вправе совершать, т.е. согласно п. 19 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. N 19 – признак превышения полномочий”.

Не любые действия государственных служащих, – пишет А.В. Бриллиантов, – имеют юридическое значение и влекут за собой правовые последствия. В этой связи возникает необходимость разграничения юридически значимых и юридически незначимых действий <10>. Если при совершении преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ, виновный “принимает решения, обязательные для исполнения гражданами, организациями”, а также “решения, имеющие юридическое значение и влекущие определенные юридические последствия”, “управляет и распоряжается имуществом”, то совершение служебного подлога представляет собой “отражение и (или) заверение заведомо не соответствующих действительности фактов как в уже существующих официальных документах (подчистка, дописка и др.), так и путем изготовления нового документа”. Такое же представление об объективной стороне служебного подлога формирует Конституционный Суд РФ, когда определяет объект данного посягательства как “установленный порядок документооборота, документального удостоверения юридически значимых фактов”.
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. N 19 “О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и превышении должностных полномочий” // Российская газета. 2009. 30 окт.
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 9 июля 2013 г. N 24 “О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях” // Российская газета. 2013. 17 июля.
Определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 2012 г. N 1469-О.

В приведенном выше примере директор муниципального бюджетного учреждения был уполномочен осуществлять приемку работ. Кроме того, органы предварительного расследования ошибочно последствием служебного подлога признали причиненный материальный ущерб. Само по себе изготовление подложного документа не может причинить вреда до тех пор, пока документ не будет использован в качестве основания для дальнейшего принятия административно-хозяйственных решений по расходованию бюджетных средств. Поэтому в данном случае виновный, используя предоставленные ему полномочия, растратил бюджетные средства (ч. 3 ст. 160 УК РФ).

При квалификации преступлений, совершаемых в сфере государственных и муниципальных закупок, возникает и проблема отграничения присвоения и растраты от мошенничества. Так, за совершение преступления, предусмотренного ч. 4 ст. 159 УК РФ, а именно за хищение путем обмана денежных средств, выделенных на строительство объекта, совершенное с использованием ими своего служебного положения, были осуждены Ш., А. и К. При этом использование А. и Ш. служебного положения выразилось в том, что Ш. как руководитель производственно-технического отдела муниципального учреждения обеспечивал принятие фиктивных объемов работ и понесенных затрат, документально оформлял выполнение фиктивных работ и фиктивно понесенных затрат. После чего Ш. или А., являвшийся директором указанного муниципального учреждения, подписывали справку о стоимости выполненных работ, в которую включались фиктивные объемы работ и фиктивно понесенные затраты, визировали выставленные подрядчиком счета-фактуры и подписывали заявку в управлении финансов администрации района на перечисление денежных средств с лицевого счета учреждения на расчетный счет ООО, генеральным директором которого являлся К. Определение Верховного Суда РФ от 9 сентября 2010 г. N 70-Д10-16.

Заметим, что квалификация действий должностных лиц, принимающих решения о перечислении бюджетных средств на счета заказчиков, которые не выполнили работы, как мошенничество является достаточно распространенной Апелляционное определение Пермского краевого суда от 16 июля 2015 г. по делу N 22-4219/2015.

Однако точка зрения, согласно которой должностные лица, уполномоченные осуществлять приемку выполненных работ и принимать решение о перечислении денежных средств, в случае незаконного перечисления этих средств подрядной организации совершают мошенничество, небесспорна. Руководителю организации – распорядителя бюджетных средств не нужно обманным путем изымать эти средства, так как они находятся в его ведении, в том числе и в случаях, когда денежные средства с лицевого счета организации переводятся управлением финансов муниципального образования.

Такой способ хищения, как мошенничество, является характерным для подрядчиков. Обоснованно за совершение преступления, предусмотренного ч. 4 ст. 159 УК РФ, осужден К., который, “занимая должность заместителя начальника ФГУП “ПРП МО РФ” с правом подписи финансово-экономических документов предприятия и исполняя обязанности главного бухгалтера с правом второй подписи платежных документов, получив государственный заказ на строительство зон хранения войсковой части, имея корыстный умысел, направленный на хищение бюджетных денежных средств, злоупотребляя доверием заказчика путем завышения объемов строительно-монтажных работ, изготовил, подписал и предоставил для оплаты заказчику фиктивные акты приемки выполненных работ.., счета, а также иные финансово-экономические документы, содержащие заведомо ложные сведения о выполненных работах…” Постановление Московского городского суда от 17 июня 2015 г. N 4у/2-2837/2015.

Подводя итоги, отметим, что при квалификации хищений, совершаемых в сфере исполнения государственного контракта, следует учитывать роль виновного должностного лица в причинении имущественного ущерба государству. Действия сотрудников, уполномоченных осуществлять только приемку выполненных работ и за взятку визирующих акты о приемке фактически не выполненных или выполненных не в полном объеме работ, следует квалифицировать по совокупности преступлений, предусмотренных ст. ст. 285 и 290 УК РФ. При этом полномочия, которыми они злоупотребили, следует охарактеризовать как регистрационно-экспертные. В настоящее время Верховный Суд РФ включает такие полномочия в содержание организационно-распорядительных. Должностные лица, уполномоченные принимать решения об оплате выполненных работ и необоснованно перечисляющие денежные средства за фактически не выполненные работы, совершают хищение, предусмотренное ст. 160 УК РФ. Действия распорядителей бюджетных средств, предшествующие хищению, заключающиеся в подписании актов о приемке работ, даче указаний подчиненным о подготовке таких актов, дополнительной квалификации по ст. 292 УК РФ не требуют и охватываются ст. 160 УК РФ.

Бoркoв Виктор Николаевич