О разрешенном использовании земельных участков

Разрешенное использование – это важнейшая юридическая характеристика земельного участка, которая с одной стороны позволяет совместно с целевой категорией определить правовой режим использования участка, пункт 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ в редакции от 09.09.2015., а с другой стороны, в зависимости от вида разрешенного использования рассчитывается кадастровая стоимость земельного участка пункт 15 Федерального стандарта оценки “Определение кадастровой стоимости объектов недвижимости” (ФСО N 4), утвержденного Приказом Министерства экономического развития РФ от 22.10.2010 N 508.. В свою очередь от размера кадастровой стоимости земельного участка зависит сумма земельного налога часть 1 ст. 390 Налогового кодекса РФ., а также размер арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в федеральной собственности, и размер платы за изменение разрешенного использования земельного участка, установленной на территории Москвы и Московской области.

пункт 2 Правил определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 16.07.2009 N 582 “Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации”.

ст. 22 Федерального закона N 43-ФЗ от 05.04.2013 “Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации – городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации”.

Без приемлемого разрешенного использования застройка земельного участка считается нелегитимной и влечет квалификацию построенного объекта в качестве самовольной постройки пункт 1 ст. 222 Гражданского кодекса РФ.

Простой пример: если вид разрешенного использования земельного участка допускает ведение сельскохозяйственного производства, то на нем не допускается возведение и эксплуатация жилого многоквартирного дома или, допустим, объекта недвижимости промышленного или торгового назначения. Для этих целей потребуется изменять вид разрешенного использования земельного участка, что является отдельной юридической процедурой.

Текущий вид разрешенного использования земельного участка обозначается в его кадастровых документах пункт 2 ст. 14 Федерального закона N 221-ФЗ от 24.07.2007 “О государственном кадастре недвижимости”, а также в правоустанавливающих документах, к которым обычно относят договор купли-продажи, договор аренды, свидетельства Росреестра о правах на земельный участок.

Если на территорию земельного участка утверждены правила землепользования и застройки ст. 30 Градостроительного кодекса РФ., то виды разрешенного использования обозначаются в градостроительном регламенте (структурный элемент правил землепользования и застройки), установленном на территорию муниципального образования или на ее часть, в том числе на конкретный земельный участок ст. 36 Градостроительного кодекса РФ. Этот документ после его утверждения местными властями направляется в Росреестр. В соответствии с ним специалисты кадастровой палаты Росреестра вносят запись в государственный кадастр недвижимости о принадлежности земельного участка к территориальной зоне, указанной в правилах землепользования и застройки. При этом в государственный кадастр недвижимости также включаются записи о видах разрешенного использования, применяемых в соответствии с градостроительным регламентом в рамках той территориальной зоны, к которой относится земельный участок пункт 14 Порядка ведения государственного кадастра недвижимости, утвержденного Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации N 42 от 04.02.2010 “Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра недвижимости”.

Они классифицируются по следующим категориям:

  • 1) основные виды разрешенного использования;
  • 2) условно разрешенные виды использования;
  • 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними часть 1 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ.

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования часть 3 ст. 85 Земельного кодекса РФ.

Здесь важно отметить, что если основные и вспомогательные виды разрешенного использования, предусмотренные в градостроительном регламенте, собственник земли может выбирать самостоятельно без дополнительных согласований с властями, то в отношении условно-разрешенных видов использования предусмотрен особый порядок выбора.
Собственник земельного участка направляет заявление о выборе условно-разрешенного вида использования земельного участка в комиссию, которая занималась подготовкой правил землепользования и застройки. Далее комиссия проводит публичные слушания по этому вопросу, в которых вправе принять участие только граждане, которые проживают в границах установленной территориальной зоны, на которой расположен земельный участок. Заключение о результатах публичных слушаний публикуется в средствах массовой информации. После этого комиссия представляет местным властям свои рекомендации о предоставлении разрешения на условно-разрешенный вид использования или об отказе в этом. Указанное решение также публикуется в средствах массовой информации и в сети Интернет. Расходы на публичные слушания несет собственник земельного участка. Проведения публичных слушаний не требуется, если условно-разрешенный вид использования земельного участка был ранее внесен в градостроительный регламент и в составе правил землепользования и застройки уже рассматривался на публичных слушаниях при утверждении правил землепользования и застройки ст. 39 Градостроительного кодекса РФ.

Бывает, что правила землепользования и застройки утверждаются, но затем выясняется, что на этой территории расположен земельный участок, который не соответствует утвержденному градостроительному регламенту.

Земельный участок признается не соответствующим установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если:

  • вид его использования не входит в перечень видов разрешенного использования;
  • его размер не соответствует предельным значениям, установленным градостроительным регламентом.

Указанный земельный участок может использоваться без установления срока приведения его в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если его использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры.

В случаях если использование не соответствующих градостроительному регламенту земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких объектов часть 4 ст. 85 Земельного кодекса РФ.

Если на территорию земельного участка правила землепользования и застройки не утверждались, то разрешенное использование участка определяется в соответствии с утверждаемым проектом планировки территории подпункт 5 пункта 1 ст. 4 Федерального закона N 191-ФЗ от 29.12.2004 “О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации”.

Порядок изменения вида разрешенного использования земельного участка также зависит от наличия или отсутствия правил землепользования и застройки. Если такой градостроительный документ на земельный участок утвержден, то положения об изменении видов разрешенного использования включаются в его содержание часть 3 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ.

Изменение одного вида разрешенного использования земельного участка на другой вид такого использования осуществляется в этом случае в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов часть 3 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ.

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельного участка, предусмотренные градостроительным регламентом, правообладателями земельных участков, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования часть 4 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ.

Необходимо подчеркнуть, что есть земельные участки, в отношении которых по закону градостроительные регламенты не устанавливаются. В частности, градостроительные регламенты не устанавливаются для, часть 6 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ.:

  • земель лесного фонда;
  • земель, покрытых поверхностными водами;
  • земель запаса;
  • земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов);
  • сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения;
  • земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон и территорий опережающего социально-экономического развития.

Использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Использование земельных участков в границах особых экономических зон определяется органами управления особыми экономическими зонами часть 7 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ.

В тех муниципальных образованиях, в которых еще не утверждены правила землепользования и застройки, решение об изменении вида разрешенного использования принимается главой местной администрации, как правило, с проведением публичных слушаний подпункт 3 пункта 1 ст. 4 Федерального закона N 191-ФЗ от 29.12.2004 “О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации”.

В этом случае соответствующая запись о новом виде разрешенного использования земельного участка вносится в государственный кадастр недвижимости и в единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним на основании такого решения главы муниципального образования.

До 2013 года изменение вида разрешенного использования земельных участков было во всех регионах России бесплатной процедурой. С 19 апреля 2013 года Федеральным законом была установлена плата за изменение вида разрешенного использования на территории города Москвы ст. 22 Федерального закона N 43-ФЗ от 05.04.2013 “Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации – городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации”.

Прежде всего, нужно подчеркнуть, что такая плата взимается исключительно с собственников земельных участков. С арендаторов земельных участков и с иных землепользователей ее взимать не вправе. В связи с этим нововведением в законодательство города Москвы были внесены соответствующие изменения, регулирующие порядок определения и внесения такой платы со стороны собственников земельных участков ст. 12.1, 12.2 Закона города Москвы от 19 декабря 2007 г. N 48 “О землепользовании в городе Москве”.

Решение об изменении вида разрешенного использования в Москве вправе принимать Департамент городского имущества города Москвы после выдачи собственнику земельного участка соответствующего градостроительного плана земельного участка. Примечание: документ оформляется после получения положительного решения Градостроительной земельной комиссии города Москвы в Москомархитектуре города Москвы.
пункт 4.2.7 Положения о Департаменте городского имущества города Москвы, утвержденного Постановлением Правительства Москвы от 20.02.2013 N 99-ПП (в ред. от 09.06.2015).

В случае принятия положительного решения об изменении разрешенного использования земельного участка по запросу Департамента государственного имущества города Москвы в кадастровой палате Росреестра оформляется новый кадастровый паспорт на земельный участок с установлением новой кадастровой стоимости земельного участка, Методических указаний, утвержденных Приказом Минэкономразвития РФ от 12.08.2006 N 222 (в ред. от 17.11.2011) “Об утверждении Методических указаний по определению кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков и существующих земельных участков в случаях изменения категории земель, вида разрешенного использования или уточнения площади земельного участка” (зарегистрировано в Минюсте РФ 15.09.2006 N 8297).. Далее собственнику участка рассчитывается по специальной методике, Постановление Правительства Москвы от 10.09.2013 N 593-ПП (в ред. от 24.02.2015) “Об утверждении Порядка определения платы за изменение вида разрешенного использования земельного участка, находящегося в собственности физического лица или юридического лица, на другой вид такого использования, предусматривающий строительство и (или) реконструкцию объекта капитального строительства, и Перечня видов объектов капитального строительства, имеющих важное социально-экономическое значение для города Москвы, при строительстве и (или) реконструкции которых плата за изменение вида разрешенного использования земельного участка не взимается”, плата за изменение вида разрешенного использования и направляется уведомление об оплате.

По правилам, действующим в столице, плата за изменение вида разрешенного использования может вноситься в рассрочку. В случае если размер платы не превышает 100 000 000 рублей, то плата должна быть внесена в течение одного года равными долями ежеквартально.

В случае если размер платы составляет не менее 100 000 000 рублей и не более 500 000 000 рублей, то плата должна быть внесена равными долями ежеквартально в течение трех лет.

В случае если размер платы составляет более 500 000 000 рублей, то плата должна быть внесена равными долями ежеквартально в течение шести лет.

В Московской области также установлены примерно такие же правила взимания платы за изменение вида разрешенного использования земельных участков. Существенное отличие в том, что в Московской области не допускается уплата платежа за изменение вида разрешенного использования земельного участка в рассрочку. ст. 5.1 – 5.2 Закона Московской области от 23.12.2013 N 160/2013-ОЗ “О внесении изменений в Закон Московской области “О регулировании земельных отношений в Московской области”, а также Постановление Правительства МО от 31.12.2013 N 1190/57 (в ред. от 30.12.2014) “Об утверждении Порядка определения платы за изменение вида разрешенного использования земельного участка, находящегося в собственности физического или юридического лица, Перечня видов объектов капитального строительства, имеющих важное социально-экономическое значение для развития Московской области, и Перечня муниципальных образований Московской области, в границах которых плата за изменение вида разрешенного использования земельного участка не взимается”.

В обоих субъектах РФ власти определили перечень видов объектов капитального строительства, имеющих важное социально-экономическое значение для каждого региона, при строительстве и (или) реконструкции которых плата за изменение видов разрешенного использования земельного участка не взимается. К ним, в частности, относят объекты социальной инфраструктуры (детские сады, школы, больницы, спортивные объекты и т.д.).

При этом в обоих регионах плата за изменение вида разрешенного использования земельного участка также не взимается при условии, что вид разрешенного использования земельного участка изменяется на вид разрешенного использования, указанный в градостроительном плане земельного участка, утвержденном до 19 апреля 2013 года, пункт 3 ст. 22 N 43-ФЗ от 05.04.2013 “Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации – городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации”.

Теперь несколько вопросов. Что делать в том случае, если плата за изменение разрешенного использования земельного участка, допустим, в Москве составляет более чем 500 000 000 рублей и вносится в рамках рассрочки оплаты четыре года, а затем взносы прекратились? Если собственник земельного участка тем временем построил на участке здание, как его следует квалифицировать? Если разрешенное использование участка, позволяющее его застройку, при этом будет отменено, то следует ли признавать построенный объект недвижимости самовольной постройкой? В каком порядке и в каком объеме должны будут возвращаться из городского бюджета деньги собственнику земельного участка в этом случае? Наконец, если собственник продал земельный участок другому лицу, что происходит с платежами в региональный бюджет, которые еще в рамках рассрочки не были уплачены? Они переходят к новому собственнику или нет? Если да, то на каком именно основании? Самое главное – как новый приобретатель земельного участка узнает о том, что земельный участок обременен платежами в пользу регионального бюджета при покупке этого земельного участка? На все эти вопросы прямого ответа в законодательстве РФ, к сожалению, нет.

Следует особо отметить (исходя из масштаба указанных цен), что правила о плате за изменение разрешенного использования земельных участков, на мой взгляд, сильно вредят рынку новостроек в текущих экономических реалиях. При застройке большинства земельных участков, особенно для целей возведения жилья, требуется соблюдение процедуры изменения вида разрешенного использования земельных участков. Подобная практика, когда за ранее бесплатную услугу властей начали взимать огромные платежи, влечет экономически необоснованный рост себестоимости реализации строительных проектов и существенное снижение рентабельности строительного бизнеса. Если проще, становится выгоднее и безопаснее держать средства на банковских депозитах или вкладывать инвестиции в другие финансовые инструменты, чем инвестировать их в новые высокорисковые строительные проекты в реальном секторе экономики.

Для увеличения доступности жилья для граждан, по моему мнению, необходимо снижать, а не повышать его себестоимость, отменять или существенно уменьшать любые дополнительные платежи для участников рынка новостроек. Если потребуется сохранять такие платежи, то следует устанавливать их размеры как можно более низкими, то есть более адекватными рыночной ситуации. Иначе себестоимость многих малых и средних строительных проектов будет выше, чем совокупный доход от их реализации, что повлечет вывод инвестиций со строительного рынка.

Особенно чрезмерным выглядит этот платеж при реализации проектов комплексного жилищного строительства за счет частных инвестиций, согласно которым построенная застройщиком инфраструктура передается в государственную или муниципальную собственность безвозмездно.

При реализации подобного рода проектов в принципе плата за изменение разрешенного использования земельных участков является абсолютно, на мой взгляд, избыточной, так как застройщик уже несет существенные затраты на строительство инфраструктуры. Многомиллионный платеж за изменение вида разрешенного использования планируемого к застройке земельного участка он будет уплачивать дополнительно к своим издержкам на развитие инфраструктуры. Это существенная финансовая нагрузка. Поэтому хочется понять мотивировку наличия такого дополнительного строительного оброка. Тем более что такой платеж не является целевым и после поступления в региональный бюджет будет размываться с другими денежными средствами, то есть не пойдет на развитие конкретного муниципального образования, в котором планируется новое строительство.

Тем не менее при реализации проектов точечной застройки, при которых инфраструктура строится в минимальном объеме, такие платежи могут сохранять актуальность как своего рода денежная компенсация за увеличение градостроительной плотности территории в результате ее реконструкции или застройки, при условии невозможности по технологическим и иным причинам возведения адекватной сопутствующей социальной и транспортной инфраструктуры вблизи застройки.

С 2014 года рынок новостроек переживает серьезный экономический кризис, реальный спрос на недвижимость существенно сократился, а конкуренция между застройщиками за покупателя обострилась. При такой ситуации введенные с 2013 года дополнительные многомиллионные сборы с застройщиков стимулируют дальнейшую рецессию отрасли, то есть сокращение новых строительных проектов и новых рабочих мест.

Как только платеж за изменение вида разрешенного использования на территории Москвы и Московской области был введен в законодательство, возник вопрос о его юридической квалификации. Очевидно, что этот платеж не имеет гражданско-правовой природы, так как взимается на основании ненормативного правового акта органа власти, согласующего изменение вида разрешенного использования земельного участка. К административным штрафам его тоже отнести нельзя, так как в данном случае нет факта административного правонарушения. Следовательно, его необходимо квалифицировать с точки зрения налогового законодательства РФ.
В качестве налога этот платеж квалифицировать не представляется возможным, так как все взимаемые на территории Российской Федерации налоги предусмотрены в Налоговом кодексе РФ и плата за изменение разрешенного использования в состав налогов не включена ст. 13 – 15 Налогового кодекса РФ.

В качестве регионального сбора этот платеж также не может быть квалифицирован, поскольку в таком качестве должен быть включен в Налоговый кодекс РФ, а плата за изменение вида разрешенного использования земельного участка в качестве сбора в Налоговый кодекс РФ не включалась. Кроме того, обратим внимание, что в Московской области фактически разрешение на изменение вида разрешенного использования выдают органы местного самоуправления, в то время как платеж поступает в региональный бюджет. При этом региональные власти кроме расчета суммы платежа и направления уведомления собственнику о его размере никаких иных значимых для собственника земельного участка действий не совершают, за которые мог бы взиматься подобный сбор.
В законе указано, что не могут устанавливаться федеральные, региональные или местные налоги и сборы, не предусмотренные настоящим Кодексом часть 6 ст. 12 Налогового кодекса РФ.

Таким образом, при налоговой квалификации этого платежа мы имеем следующий логический выбор: либо правило о взимании платы за изменение вида разрешенного использования противоречит Налоговому кодексу РФ и не должно применяться судом в случае спора, либо этот платеж не относится по своей юридической природе ни к налогу, ни к налоговому сбору.

Здесь было бы полезно обратиться к определению понятия “налог”. Налогом признается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований часть 1 ст. 8 Налогового кодекса РФ.

Поскольку плата за изменение разрешенного использования не является обязательным платежом и подлежит взиманию только в случае заявления собственника земельного участка об изменении вида его разрешенного использования и принятии положительного решения органом местного самоуправления (Московская область) или органа региональной власти (Москва), такой платеж явно нельзя квалифицировать как налог.

Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий), либо уплата которого обусловлена осуществлением в пределах территории, на которой введен сбор, отдельных видов предпринимательской деятельности часть 2 ст. 8 Налогового кодекса РФ.

Как видим, рассматриваемый платеж за изменение вида разрешенного использования земельного участка по смыслу указанного выше определения сбора подпадает под понятие налогового сбора. Однако, как отмечалось, он в качестве такового не внесен в Налоговый кодекс РФ в установленном порядке, что является непреодолимым препятствием для подобной юридической квалификации. Следовательно, в данном случае можно говорить только о его квалификации как своего рода неналогового сбора либо признать незаконность подобных платежей. Ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными Налоговым кодексом РФ признаками налогов или сборов, не предусмотренные Налоговым кодексом РФ либо установленные в ином порядке, чем это определено Налоговым кодексом РФ часть 5 ст. 3 Налогового кодекса РФ.

Подчеркнем, что правовое регулирование взимания неналоговых сборов фактически отсутствует. Кроме того, до конца не ясно, чем по своей юридической сути неналоговый сбор отличается от налогового сбора. Поэтому в случае судебного спора будет даже интересно увидеть мотивировочное решение суда, признающее плату за изменение вида разрешенного использования так называемым неналоговым сбором.
Если же рассматривать плату за изменение вида разрешенного использования земельного участка в качестве платы за оказание государственной услуги, то следует иметь в виду, что государственные услуги преимущественно предоставляются бесплатно пункт 1 ст. 8 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ (в ред. от 13.07.2015) “Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг” (с изм. и доп., вступ. в силу с 15.09.2015).

Исключение из этого правила установлено Законом только для двух случаев:

  • взимания государственной пошлины за оказание государственной услуги в случаях, порядке и размерах, установленных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
  • когда услуги в случаях, установленных законодательством РФ, оказываются за счет средств заявителя впредь до признания утратившими силу положений федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, в соответствии с которыми государственные и муниципальные услуги оказываются за счет средств заявителя пункты 2 – 3 ст. 8 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ (в ред. от 13.07.2015) “Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг” (с изм. и доп., вступ. в силу с 15.09.2015).

Плата за изменение вида разрешенного использования не относится ни к одному из указанных выше исключений. Следовательно, она не может квалифицироваться как плата за оказание государственной услуги.
Кроме того, следует подчеркнуть, что применительно к Московской области решение об изменении вида разрешенного использования принимает орган местного самоуправления, подпункт 3 пункта 1 ст. 4 Федерального закона N 191-ФЗ от 29.12.2004 “О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации”, в то время как платежи за изменение разрешенного использования поступают в региональный бюджет Московской области. Пожалуй, даже если сохранять такие платежи, то было бы разумно и логично часть из них (если не целиком) направлять в муниципальный бюджет того муниципального образования, на территории которого находится земельный участок.

Впрочем, для собственников земельного участка в этой ситуации есть и плюс. Если плата за изменение вида разрешенного использования земельного участка не признается налогом и налоговым сбором, следовательно, не может применяться налоговая ответственность за нарушение срока ее уплаты.

Напомним, что в том случае, если собственник земельного участка в течение тридцати дней не внесет такую плату, решение об изменении вида разрешенного использования отменяется и признается легитимным прежний вид разрешенного использования. Это пока все последствия, которые предусмотрены правовыми нормами, регулирующими такую оплату.

Еще один интересный вопрос заключается в том, подлежит ли оплате изменение вида разрешенного использования в том случае, если на территорию земельного участка установлены правила землепользования и застройки. Как уже отмечалось выше, в этом случае частный собственник земельного участка вправе выбрать основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельного участка, предусмотренные градостроительным регламентом самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования часть 4 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ.

Кроме того, Земельным кодексом РФ прямо установлено, что собственники земельных участков могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования, часть 3 ст. 85 Земельного кодекса РФ. При этом о возмездном характере такого использования ничего не указывается.

Анализ градостроительных и земельных норм законодательства РФ позволяет утверждать, что при наличии утвержденных правил землепользования и застройки взимание платежа за изменение вида разрешенного использования земельного участка не требуется.
Во-первых, выбор вида разрешенного использования, установленного градостроительным регламентом и не требующего получения дополнительного разрешения со стороны органов власти и местного самоуправления, нельзя квалифицировать, на мой взгляд, как изменение вида разрешенного использования. Градостроительный регламент как структурный элемент правил землепользования и застройки, согласно закону, – это устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, подпункт 9 ст. 1, а также часть 6 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ.

Таким образом, все виды разрешенного использования земельных участков, любой из которых вправе выбирать собственник земельного участка в рамках своей территориальной зоны, уже на момент утверждения правил землепользования и застройки считаются установленными. То есть речь идет не об изменении по сути вида разрешенного использования, а о выборе одного из ранее установленных видов разрешенного использования без дополнительных согласований и разрешений со стороны властей. При таких обстоятельствах взимание какой-либо дополнительной платы и выдача каких-либо дополнительных разрешений со стороны властей собственнику земельного участка в этой ситуации будут противоречить установленным на федеральном уровне градостроительным правилам, часть 4 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ.

Однако, если речь пойдет о предоставлении собственнику земельного участка разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка, в этом случае выдача разрешения и взимание дополнительной платы прямо градостроительным нормам законодательства РФ не противоречат, ст. 39 Градостроительного кодекса РФ.. Равно как и не будет коллизии с градостроительными нормами законодательства РФ в случае, когда решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка принимается при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки, подпункт 3 пункта 1 ст. 4 Федерального закона N 191-ФЗ от 29.12.2004 “О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации”.

К настоящему моменту уже начала формироваться судебная практика по применению норм законодательства РФ о плате за изменение вида разрешенного использования земельных участков. В одном из дел суд поддержал позицию собственника земельного участка и отказался отменять ненормативные правовые акты органов местного самоуправления, которыми аннулировалось изменение вида разрешенного использования по причине неуплаты платежей за такое изменение в региональный бюджет Московской области. Мотивируя свое решение, суд пояснил, что поскольку в отношении земельных участков не была установлена кадастровая стоимость, то не могла быть рассчитана плата за изменение вида разрешенного использования. Следовательно, направление собственнику участков неверного расчета платы не означает факта его уведомления о размере платы. При таких обстоятельствах собственник участков признан судом лицом, не получавшим уведомления о размере платы, а ненормативные правовые акты органа местного самоуправления об отмене решения об изменении вида разрешенного использования земельных участков признаны недействительными, Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 08.04.2015 N А41-61955/14.

Теперь давайте рассмотрим несколько вопросов, связанных с применением федерального классификатора. Напомним, что с 01.12.2014 при установлении и изменении видов разрешенного использования они должны определяться в соответствии с утвержденным на федеральном уровне специальным классификатором. Приказ Министерства экономического развития РФ от 01.10.2014 N 540 “Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков”.

Если ранее местные власти в правилах землепользования и застройки, в проектах планировки территории, а также в муниципальных правовых актах произвольно своими решениями определяли конкретный вид разрешенного использования земельного участка, то теперь после вступления в силу федерального классификатора они обязаны соблюдать федеральные правила определения видов разрешенного использования, установленных данным классификатором.
В связи с нововведением возник вопрос о том, сохраняют ли действительность те виды разрешенного использования земельных участков, которые были утверждены до вступления в силу федерального классификатора? Ответ положительный. Разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации федерального классификатора, признается действительным вне зависимости от его соответствия ему, часть 1 ст. 34 Федерального закона N 171-ФЗ от 23.06.2014 “О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации”. Нужно ли изменять разрешенное использование земельного участка, если оно было утверждено до вступления в силу федерального классификатора и не соответствует ему? Ответ отрицательный.

Согласно закону в этом случае необходимо не изменять разрешенное использование участка, а установить соответствие текущего разрешенного использования земельного участка федеральному классификатору. Для этой цели правообладатель земли обращается в орган власти, уполномоченный на установление и изменение разрешенного использования земельных участков. Этот орган власти обязан в течение одного месяца, исчисляемого от даты получения такого заявления правообладателя земельного участка, принять решение об установлении соответствия между текущим видом разрешенного использования земельного участка и видом разрешенного использования, указанным в федеральном классификаторе. Данный правовой акт будет являться основанием для внесения изменений в сведения государственного кадастра недвижимости о разрешенном использовании земельного участка, часть 13 ст. 34 Федерального закона N 171-ФЗ от 23.06.2014 “О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации”.

Нужно подчеркнуть, что реализованное в законе юридическое решение, на мой взгляд, не самое оптимальное, так как требует со стороны правообладателей участков соблюдения дополнительных бюрократических процедур, а также положительного волеизъявления властей, что вряд ли целесообразно. На мой взгляд, более качественным юридическим решением в этой ситуации могло бы быть применение по аналогии уже известного правила.

Напомним, что земельный участок, не соответствующий установленному градостроительному регламенту, может использоваться без установления срока приведения его в соответствие с градостроительным регламентом за исключением случаев, если его использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры, часть 4 ст. 85 Земельного кодекса РФ.. Так же можно было поступить и в этой ситуации. В законе могла бы быть признана презумпция безусловной легитимности ранее установленных видов разрешенного использования земельных участков за исключением случаев, если использование земельных участков на основании прежних видов разрешенного использования, не соответствующих федеральному классификатору, опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры.

Законодатель разграничивает процедуру изменения разрешенного использования земельного участка и процедуру установления соответствия вида разрешенного использования федеральному классификатору. При установлении соответствия вида разрешенного использования земельного участка федеральному классификатору этот вид не изменяется. Публичные власти лишь дополнительно подтверждают юридический факт легальности прежнего вида разрешенного использования, не предусмотренного в федеральном классификаторе, но установленного ранее, до его вступления в силу. То есть прежний вид разрешенного использования не меняется, но уточняется. Напомним, что при изменении разрешенного использования прежний его вид изменяется на какой-то новый вид, который функционально отличается от прежнего вида.

Подчеркнем, что различие между установлением соответствия вида разрешенного использования федеральному классификатору и его изменением практически неуловимо. До конца неясно, должен ли орган публичной власти устанавливать соответствие прежнего вида разрешенного использования земельного участка федеральному классификатору только в силу факта подачи соответствующего заявления правообладателя земли, или он должен разобраться в ситуации и, если посчитает целесообразным, отказать в этом административном действии заявителю.

Если отказ в установлении соответствия допускается, то неясно, на каком основании он может быть заявлен; действия органов публичной власти в этом вопросе четко законом не регламентированы, а процедура установления соответствия вида разрешенного использования федеральному классификатору пока досконально в действующем законодательстве РФ не предусмотрена.

Обратим также внимание, что речь идет именно об установлении соответствия вида разрешенного использования, а не об изменении вида разрешенного использования. То есть со стороны властей некоторых регионов, где законом установлена плата за изменение разрешенного использования, взимать с собственника земельного участка такую плату в этой ситуации будет, по моему мнению, неправомерно, ст. 22 Федерального закона N 43-ФЗ от 05.04.2013 “Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации – городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации”.

Аналогичный вопрос возникает в том случае, если до вступления в силу федерального классификатора в муниципальном образовании утверждены правила землепользования и застройки, предусматривающие иные виды разрешенного использования, чем указанные в федеральном классификаторе. В этом случае мы имеем юридический конфликт между федеральным классификатором и утвержденной на местном уровне градостроительной документацией.

Этот вопрос разрешен законодателем. До 1 января 2020 года муниципальные власти обязаны внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными в федеральном классификаторе. При этом проведение публичных слушаний по проекту изменений, вносимых в правила землепользования и застройки, не требуется, часть 12 ст. 34 “О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации”.

В заключение статьи я хотел бы затронуть более глобальный с юридической точки зрения вопрос. Среди экспертов продолжаются дискуссии и споры по вопросу о том, в чей именно предмет регулирования входит разрешенное использование земельных участков как юридическая категория.

Как известно, нормы о разрешенном использовании земельных участков включены как в Земельный кодекс РФ, так и в Градостроительный кодекс РФ, Ст. 1, ст. 30, ст. 36, ст. 37 – 39, ст. 43 – 44 Градостроительного кодекса РФ и т.д., ст. 1, ст. 7, ст. 11.2, ст. 11.9, ст. 37, ст. 40, 85 Земельного кодекса РФ и т.д. Поэтому мы наблюдаем своего рода юридическую конкуренцию материальных норм права. Окончательной точки в этом вопросе пока не поставлено.

Для ответа на этот вопрос обратимся вначале к предмету регулирования градостроительного права. Анализ его ключевых принципов показывает, что разрешенное использование земельного участка как термин прямо не входит в предмет градостроительного регулирования ст. 2 Градостроительного кодекса РФ.

Вместе с тем термин “разрешенное использование” встречается в ряде норм Градостроительного кодекса РФ. Более того, видам разрешенного использования посвящена отдельная статья Градостроительного кодекса РФ, пункт 9 ст. 1, части 3 и 6 ст. 30, части 8 – 9 ст. 36, ст. 37, часть 3 ст. 38, ст. 39, часть 5.2 ст. 43, часть 3 ст. 44. ст. 37 Градостроительного кодекса РФ.

Если разобраться, разрешенное использование участков не прямо, но опосредованно входит в предмет градостроительного регулирования ровно в той части, в которой в него входит подготовка той градостроительной документации, в структуру которой включаются виды разрешенного использования участков.

Так, среди принципов градостроительного права значатся такие принципы, как:

  • обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования;
  • обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности;
  • осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории, ст. 2 Градостроительного кодекса РФ.

Поскольку разрешенное использование участков фигурирует как в правилах землепользования и застройки, так и в документации по планировке территории главу 5 Градостроительного кодекса РФ, есть основания ее относить к предмету градостроительного права в части подготовки, утверждения и применения соответствующей градостроительной документации.

Если же мы обратимся к предмету земельного права, то увидим, что одним из ключевых земельно-правовых принципов является “деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства”, подпункт 8 пункта 1 ст. 1, а также ст. 7 Земельного кодекса РФ. То есть законодатель прямым текстом указывает, что разрешенное использование входит в предмет земельного права.

Как видим, на первый взгляд, возникает конфликт регулирования между земельным и градостроительным правом. Очевидно, что один и тот же юридический объект не может в равной степени регулироваться двумя различными отраслями права. Поэтому является актуальным вопрос о том, в каких именно случаях разрешенное использование участков регулируется земельным правом, а в каких – градостроительным правом.

Обратим внимание, что градостроительное право соприкасается с земельным правом, прежде всего, в связи с застройкой земельных участков. Градостроительное право не регулирует случаи, когда, например, земельный участок используется для целей ведения сельскохозяйственных работ и т.д. С точки зрения земельного права разрешенное использование земельных участков как их юридическая характеристика может применяться гораздо шире, то есть не обязательно в связи с застройкой земельных участков.

Кроме того, следует подчеркнуть, что законодатель установил термин “разрешенное использование” не только применительно к земельным участкам, но также и применительно к объектам капитального строительства, которыми признаются здание, строение, сооружение, объекты незавершенного строительства, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек, подпункт 10 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ.. Разумеется, к разрешенному использованию объектов капитального строительства земельное право не применимо.

Таким образом, мы приходим к выводу, что в вопросах застройки земельных участков, а также применения градостроительной документации, утвержденной в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, а также в отношении объектов капитального строительства разрешенное использование как юридическая характеристика объекта недвижимости регулируется градостроительным правом.

Примечание: правила землепользования и застройки, проект планировки территории, проект межевания территории, градостроительный план земельного участка.

В вопросах, не связанных с застройкой земельных участков, а связанных, например, с использованием земельного участка для иных целей, разрешенное использование земельных участков регулируется земельным правом.
Вместе с тем в завершение выскажу несколько радикальное, может быть где-то даже провокационное суждение, разумеется, не претендуя на категоричность и истину в последней инстанции. Для нас очевидно, что предмет земельного права существенно шире предмета градостроительного права и распространяется на использование земельных участков как в целях их застройки, так и в целях, не связанных со строительством. При этом застройка земельного участка признается одним из видов использования земельного участка, а использование земельных участков регулируется земельным правом, пункт 1 ст. 3 Земельного кодекса РФ.. Кроме того, примем во внимание, что Градостроительный кодекс РФ вступил в силу существенно позднее Земельного кодекса РФ. На основании изложенного можно предположить, что так называемое градостроительное право является по сути своей не отдельной отраслью права, а подчиняется земельному праву, так как регулирует специальные вопросы использования земельных участков в градостроительных целях. Следовательно, при определенном толковании законодательства РФ градостроительные нормы материального права можно рассматривать как специальные нормы земельного права применительно к застройке территорий земельных участков или реконструкции расположенных на них объектов недвижимости.