Признание права собственности на самовольную постройку

Обратимся к определению самовольной постройки в действующей редакции статьи 222 ГК РФ.

Самовольной постройкой являются здание, сооружение или другое строение, которое:

1. возведено на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке;
2. создано на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем такого объекта;
3.  построено или реконструировано без получения на это необходимых разрешений;
4.  создано с нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

Согласно пункту 2 статьи 222 ГК РФ лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой — продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет. При невыполнении обязанности по сносу это лицо обязано оплатить работы по сносу самовольной постройки.

Статьей 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена ответственность за нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию. Строительство, реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, влекут наложение административного штрафа:

• на граждан — от двух тысяч до пяти тысяч рублей;
• на должностных лиц — от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей;
• на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток;
• на юридических лиц — от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Эксплуатация объекта капитального строительства без разрешения на ввод его в эксплуатацию, за исключением случаев, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства не требуется выдача разрешения на строительство, влечет наложение административного штрафа:

• на граждан — от пятисот рублей до одной тысячи;
• на должностных лиц — от одной тысячи до двух тысяч рублей;
• на юридических лиц — от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

К приведенному перечню негативных последствий можно было бы добавить невозможность привлечения денежных средств по подлежащим государственной регистрации договорам участия в долевом строительстве.

Вместе с тем право собственности на самовольную постройку может быть признано судом, а в предусмотренных законом случаях в ином установленном законом порядке. Это исключение предусмотрено законом для лица, которому земельный участок, на котором создана самовольная постройка, принадлежит:

• на праве собственности;
• на праве пожизненного наследуемого владения;
• на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Обратим внимание на то, что законом определен закрытый перечень видов вещных прав, которыми должно обладать лицо, претендующее на приобретение права собственности на самовольную постройку. Возникший на практике вопрос о приобретении права собственности лицом, владеющим земельным участком на праве аренды, имеет только один основанный на законе ответ. Вряд ли следует активно распространять направленную на обход закона практику признания права собственности на самовольную постройку, возведенную на земельном участке, предоставленном для строительства на праве аренды, но построенную или реконструированную без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

Итак, согласно пункту 3 статьи 222 ГК РФ право собственности на самовольную постройку может быть признано судом, а в предусмотренных законом случаях в ином установленном законом порядке за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, на котором создана постройка. Иные способы и виды правообладания земельными участками нормами главы 14 ГК РФ, регулирующей отношения по приобретению права собственности, не предусмотрены.

Исключения из правила о необходимости сноса самовольной постройки установлены только статьей 222 ГК РФ, содержащей исчерпывающий перечень условий для этого, поэтому такой инструмент, как системное толкование норм права, относительно форм, принципов и содержания которого в научной среде продолжается дискуссия, не может использоваться для обхода закона.

В связи с этим еще раз обратим внимание на то, что при системном толковании норм права, к которому прибегают для обоснования соответствующей правовой позиции, следует учитывать, что системно толкуемые нормы могут различаться по предмету, принципам и методам правового регулирования.

Иной подход привел бы нас, в частности, к выводу о возможности привлечения денежных средств на основании договора участия в долевом строительстве лицом, владеющим земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования, которое в соответствии с пунктом 2 статьи 269 ГК РФ имеет право возведения на этом земельном участке зданий, сооружений и иного недвижимого имущества. Однако в Федеральном законе от 30 декабря 2004 года N 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» содержится закрытый перечень прав на земельный участок: собственность, право аренды, право субаренды, а в предусмотренных законом случаях — право безвозмездного пользования. И этого перечня строго придерживаются органы Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии при регистрации договоров участия в долевом строительстве.

Верховный Суд Российской Федерации констатирует, что в практике судов вызывают определенную сложность дела, связанные с разрешением требований о признании права собственности на самовольные постройки, возведенные на арендованных земельных участках. Одни суды полагают, что отсутствие у истца какого-либо из перечисленных в пункте 3 статьи 222 ГК РФ вещных прав на земельный участок является безусловным основанием для отказа в удовлетворении требований о признании права собственности на самовольную постройку. Другие суды полагают, что при определенных обстоятельствах предоставление лицу земельного участка в аренду для целей капитального строительства может служить основанием для признания за таким лицом права собственности на самовольно возведенную постройку.

Конечно, не все построенное на арендованном земельном участке является самовольной постройкой. Самовольной постройкой являются здание, сооружение или другое строение, возведенные, созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем такого объекта, либо возведенные, созданные без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Однако следует подчеркнуть, что согласно пункту 3 статьи 222 ГК РФ право собственности на самовольную постройку может быть признано судом, а в предусмотренных законом случаях в ином установленном законом порядке только за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, на котором создана постройка.

Проблема признания права собственности на самовольную постройку, возведенную на арендованном земельном участке, может быть решена дополнением перечня прав на земельный участок, которым должно обладать лицо, претендующее на признание права собственности, правом аренды. Инициировать такое дополнение мог бы Верховный Суд Российской Федерации, которому согласно статье 104 Конституции Российской Федерации принадлежит право законодательной инициативы по вопросам его ведения. В настоящее время в научной среде доминирующей является позиция, относящая к числу таких вопросов преимущественно процессуальные вопросы и вопросы судоустройства.

Верховный Суд Российской Федерации (а ранее и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации) в целях обеспечения единообразного применения законодательства Российской Федерации дает судам разъяснения по вопросам судебной практики на основе ее изучения и обобщения. Нельзя не заметить, что такие разъяснения в правоприменительной практике уже давно играют роль своеобразного источника права, в чем при пристальном внимании можно усмотреть противоречие статье 10 Конституции Российской Федерации, которая однозначно разграничивает законодательную и судебную ветви государственной власти. В связи с этим, возможно, пришло время изменить сложившиеся подходы, поскольку в соответствии со статьей 2 Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 года N 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» в ведении Верховного Суда Российской Федерации находятся споры по гражданским делам, делам по разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам, образованным в соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» и федеральными законами.

Возвращаясь к нашей теме, отметим, что согласно пункту 3 статьи 222 ГК РФ право собственности на самовольную постройку может быть признано при одновременном соблюдении следующих условий:

1. если в отношении земельного участка лицо, осуществившее постройку, имеет права, допускающие строительство на нем такого объекта;
2. если на день обращения в суд постройка соответствует параметрам, установленным документацией по планировке территории, правилами землепользования и застройки или обязательными требованиями к параметрам постройки, содержащимися в иных документах;
3. если сохранение постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью граждан.

При этом может возникнуть вопрос о наличии разрешительной документации. Если она имеется, может ли это повлиять на решение вопроса о самовольной постройке? Поскольку такая ситуация прямо не предусмотрена статьей 222 ГК РФ, это не может иметь решающее значение.

Если говорить об аренде земельного участка, как о праве, допускающем строительство на нем объекта, то надо иметь в виду ограничения, которые устанавливают категория земель, разрешенное использование земельного участка, срок аренды и цель предоставления земельного участка.

Поскольку постройку может осуществить не только лицо, владеющее земельным участком на одном из упомянутых вещных прав, но и третье лицо, закон устанавливает для этого случая специальное правило — лицо, за которым признано право собственности на постройку, возмещает осуществившему ее лицу расходы на постройку. Размер такой компенсации определяет суд.

Отдельного внимания заслуживают нормы, которые позволяют органу местного самоуправления сначала принять решение о сносе самовольной постройки, а затем осуществить этот снос.

Органы местного самоуправления городского округа (муниципального района, если самовольная постройка расположена на межселенной территории) вправе принять решение о сносе самовольной постройки в случае создания или возведения ее на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке для этих целей, если этот земельный участок расположен:

1. в зоне с особыми условиями использования территорий (за исключением зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации);
2. на территории общего пользования;
3. в полосе отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения.

В принятом органом местного самоуправления решении должен быть указан срок сноса самовольной постройки. Этот срок устанавливается с учетом характера самовольной постройки, но не может составлять более чем 12 месяцев.

До принятия решения о сносе самовольной постройки орган местного самоуправления предпринимает меры по выявлению лица, осуществившего самовольную постройку.

Если лицо, осуществившее самовольную постройку, выявлено, то в течение семи дней со дня принятия решения о сносе самовольной постройки орган местного самоуправления, принявший такое решение, направляет лицу, осуществившему самовольную постройку, копию этого решения.

В случае если лицо, осуществившее самовольную постройку, не было выявлено, то орган местного самоуправления, принявший решение о сносе самовольной постройки, в течение семи дней со дня принятия такого решения обязан:

1. обеспечить опубликование в порядке, установленном уставом городского округа (муниципального района в случае, если самовольная постройка расположена на межселенной территории) для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, сообщения о планируемом сносе самовольной постройки;
2. обеспечить размещение на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети Интернет сообщения о планируемом сносе самовольной постройки;
3. обеспечить размещение на информационном щите в границах земельного участка, на котором создана самовольная постройка, сообщения о планируемом сносе самовольной постройки.

Если лицо, осуществившее самовольную постройку, не было выявлено, то снос самовольной постройки может быть организован органом, принявшим соответствующее решение. При этом снос может быть организован не ранее чем по истечении двух месяцев после дня размещения на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети Интернет сообщения о планируемом сносе такой постройки.

Закон оставляет без прямого ответа вопрос о порядке сноса самовольной постройки в случае, если лицо, осуществившее самовольную постройку, было выявлено органом местного самоуправления, принявшим решение о сносе.

Можно ли, применив аналогию, организовать снос в том же порядке, как и в случае, когда лицо, осуществившее самовольную постройку, не было выявлено? Здесь будет не лишним напомнить, что в отличие от гражданско-правовых отношений, регулируемых по принципу «разрешено все, что не запрещено», административные отношения регулируются по-другому — «запрещено все, кроме того, что разрешено». Именно поэтому гражданское законодательство не применяется к административным отношениям (пункт 3 статьи 2 ГК РФ). В нашем случае это означает следующее. Если после получения решения органа местного самоуправления о сносе лицо, осуществившее самовольное строительство, самостоятельно не снесет постройку, то аналогия закона неприменима и снос возможен только по решению суда. При этом расходы по сносу подлежат взысканию с лица, осуществившего самовольную постройку.

Ситуация может быть осложнена тем, что право собственности на постройку, имеющую внешние признаки самовольной, зарегистрировано в соответствии с законодательством о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В соответствии с пунктом 4 статьи 212 ГК РФ права всех собственников защищаются равным образом, а согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.

Эту возможность оспаривания зарегистрированного права и следует использовать органу местного самоуправления в случае, если право собственности зарегистрировано, а объект недвижимости имеет признаки самовольной постройки, указанные в статье 222 ГК РФ.

Здесь важно обратить внимание на следующее. Статья 222 ГК РФ регулирует отношения, которые имеют место до момента государственной регистрации (то есть до момента признания Российской Федерацией) прав на построенный или реконструированный объект недвижимости. Неслучайно эта статья помещена законодателем в главу 14 ГК РФ, посвященную приобретению права собственности. Негативные последствия для лица, осуществившего самовольную постройку, связаны с тем, что оно не приобретает на нее право собственности.

Прекращение права собственности регулируется главой 15 ГК РФ, статья 235 которой определяет основания прекращения права собственности — это право прекращается при отчуждении собственником своего имущества другим лицам, при отказе собственника от права собственности, в случае гибели или уничтожения имущества и при утрате права собственности на имущество в иных случаях, предусмотренных законом. Таким случаем, в частности, является оспаривание зарегистрированного права в судебном порядке. Важно подчеркнуть, что согласно пункту 6 статьи 8.1 ГК РФ зарегистрированное право может быть оспорено исключительно в судебном порядке.

Несмотря на то что закон предоставляет возможность органу местного самоуправления в установленных законом случаях принять решение о сносе и организовать снос самовольной постройки, применение такого способа возможно лишь до момента признания Российской Федерацией права собственности, то есть в период, когда непосредственно применимы нормы гражданского законодательства о самовольной постройке.

Таким образом, если право собственности на объект зарегистрировано в установленном порядке, то есть признано Российской Федерацией, то инструментом решения проблемы строительства зданий, сооружений или других построек, возведенных на земельных участках, не предоставленных в установленном порядке, или на земельных участках, разрешенное использование которых не допускает строительства на них таких объектов, либо построенных или реконструированных без получения необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, был и остается судебный акт.

На практике может возникнуть вопрос, имеет ли право собственник постройки на компенсацию, если снос осуществлен по решению органа местного самоуправления, которое впоследствии будет признано судом незаконным в связи с тем, что право на этот объект недвижимости было ранее зарегистрировано, но не оспорено в установленном законом порядке. Не будет лишним повторить, что в соответствии с пунктом 6 статьи 8.1 ГК РФ зарегистрированное право может быть оспорено только в суде. При этом лицо, указанное в

Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним в качестве собственника, признается Российской Федерацией таковым, пока в установленном законом порядке в этот реестр не внесена запись об ином.

Статья 1069 ГК РФ предусматривает ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами. Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. При этом вред возмещается за счет соответственно казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. В статье 16 ГК РФ предусматривается, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием. При этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Также следует иметь в виду, что согласно статье 16.1 ГК РФ в случаях и в порядке, которые предусмотрены законом, ущерб, причиненный имуществу гражданина либо имуществу юридического лица даже правомерными действиями государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, а также иных лиц, которым государством делегированы властные полномочия, подлежит компенсации.

О масштабах самовольного строительства в столице России в постперестроечный период свидетельствует издание Постановления правительства Москвы от 14 ноября 1995 года N 916 «О мерах по пресечению самовольного строительства в Москве и усилению контроля за качеством проектной документации», в котором констатировалось, что в городе участились случаи самовольного захвата земли и несанкционированного строительства. Только за девять месяцев 1995 года инспекцией Госархстройнадзора, Объединением административно-технических инспекций, Государственной земельной инспекцией Москомзема было выявлено более трех тысяч случаев самовольного строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса зданий и выполнения подготовительных работ без оформления разрешений на строительство. Часто под видом капитального ремонта проводилась реконструкция зданий. При согласовании строительства временных сооружений возводились капитальные строения. Префекты административных округов не всегда принимали меры к организациям и частным лицам, осуществляющим на подведомственных территориях самовольное строительство. Не были отработаны механизмы сноса самовольно построенных строений и строгого наказания виновных.

Кирсанов А.Р.